Beginselplicht tot handhaving: voor, door én tegen overheden

Op 26 januari heeft de Rechtbank Noord-Nederland een interessante uitspraak gedaan over de toepassing van de beginselplicht tot handhaving in het geval dat de overtreder van een wettelijk voorschrift zelf een overheidsinstantie is.

Waar ging het over?

Eiseres in deze zaak was de Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen (de “Stichting”). Verweerster was Gedeputeerde Staten van de Provincie Groningen (“GS”). In 2009 had de Minister van LNV aan de gemeente Groningen (de “Gemeente”) een ontheffing verleend voor het verbod uit artikel 11 van de toen geldende Flora- en Faunawet[1] van het beschadigen, vernielen of verstoren van nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de eekhoorn, gewone dwergvleermuis, laatvlieger, rosse vleermuis, ruige dwergvleermuis en de watervleermuis. De ontheffing was nodig voor het verrichten van werkzaamheden aan het NS station. Voorwaarde voor het verlenen van deze ontheffing was dat de Gemeente een aantal compenserende en mitigerende maatregelen moest uitvoeren conform een opgesteld ‘Aktiviteitenplan’, om zodoende negatieve effecten te compenseren en zoveel mogelijk te beperken.

De Stichting heeft bij GS een verzoek om handhaving gedaan, omdat de Gemeente zich volgens haar niet hield aan de voorwaarden van de ontheffing. De Gemeente voerde de maatregelen uit het Aktiviteitenplan volgens de Stichting namelijk onvoldoende uit. GS heeft het handhavingsverzoek afgewezen en het daartegen gerichte bezwaar van de Stichting ongegrond verklaard. De Stichting heeft vervolgens beroep bij de bestuursrechter ingesteld.

De uitspraak

Ter zitting stond niet ter discussie dat de aan de ontheffing verbonden voorschriften zijn overtreden doordat de Gemeente de maatregelen (in ieder geval deels) niet had uitgevoerd. De rechtbank constateert dan ook terecht dat sprake is van een overtreding. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift – gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving – het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom is op te treden, in beginsel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. De zogeheten ‘beginselplicht tot handhaving’. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een uitzondering op deze regel worden gerechtvaardigd. Hiervan kan sprake zijn als handhaving dusdanig onevenredig is met de met handhaving te dienen belangen, dat hiervan moet worden afgezien.

GS heeft aangevoerd dat handhaving van de aan de ontheffing verbonden voorschriften onevenredig zou zijn en dat daarom een uitzondering op de beginselplicht moest worden gemaakt. Samengevat legde zij daaraan ten grondslag dat uit een in opdracht van GS uitgevoerd onderzoek zou blijken dat geen sprake was van negatieve effecten. De vleermuizenpopulatie zou niet in gevaar zijn, ongeacht of de maatregelen werden uitgevoerd. Van de Gemeente zou daarom niet mogen worden gevergd dat zij de maatregelen alsnog moest uitvoeren, aldus GS.

De rechtbank ging niet mee in dit betoog en overwoog:

“(…) De vraag die voorligt, is of sprake is van een overtreding waartegen verweerder, in aanmerking genomen de beginselplicht tot handhaving, bevoegd en in beginsel verplicht is om handhavend op te treden. Daarbij is de stand van de doelsoorten waarvoor de ontheffing is verleend niet bepalend voor de vraag of en hoe de in de ontheffing opgenomen voorschriften moeten worden nageleefd. Bepalend hiervoor is de ontheffing zelf en de daaraan ten grondslag liggende stukken. Daarin is in voorschrift 7 expliciet opgenomen dat de maatregelen zoals opgenomen in het Aktiviteitenplan en het ecologisch onderzoek dienen te worden uitgevoerd. Nu het besluit, waarvan eiseres handhaving vraagt, in rechte onaantastbaar is geworden, is het niet aan verweerder om de juistheid en de geldigheid van dit besluit in het kader van de handhaving van dit besluit ter discussie te stellen of naar eigen inzicht toe te passen.”

[Onderstreping DJC]

De rechtbank oordeelt dat GS in redelijkheid niet heeft kunnen afzien van handhavend optreden en draagt haar op een besluit te nemen waarin zij de Gemeente opdraagt om de situatie in overeenstemming te brengen met hetgeen is voorgeschreven in de ontheffing.

Relevantie

De uitspraak is interessant, omdat zij illustreert hoe de beginselplicht tot handhaving door de bestuursrechter wordt toegepast in situaties waarin zowel de handhavingsbevoegdheid als het overtrederschap berust bij een overheidsinstantie. De beginselplicht tot handhaving kan in dergelijke situaties voor belanghebbenden fungeren als ‘juridische stok achter de deur’ om te voorkomen dat overheden onderling soepeler omgaan met handhaving, bijvoorbeeld om beleidsmatige redenen.

Deze uitspraak gaat specifiek over het natuurbeschermingsrecht, maar de beginselplicht tot handhaving is een algemeen leerstuk dat breder wordt toegepast dan alleen in het natuurbeschermingsrecht. Wanneer een belanghebbende zich geconfronteerd ziet met een overheidsinstantie die regelgeving overtreedt, doet zij er daarom verstandig aan om bij het bevoegde gezag een verzoek om handhaving te doen. Als daadwerkelijk sprake is van een overtreding, is het aan de overtredende overheid om aan te tonen dat van handhaving moet worden afgezien. Gezien de beginselplicht tot handhaving is die drempel niet eenvoudig te nemen.

Voor meer informatie:
Dennis Cremer
cremer@vanzeijlbijlaartsen.nl
T: 0341-420606

[1] Welke wet inmiddels is opgegaan in de Wet natuurbescherming.